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原創|PPP項目風險的識別與應對

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:萬文清 孫鳳鳳
時間:2020-03-10 16:53 訪問量:

來源:現代咨詢

作者:萬文清  孫鳳鳳


萬文清,江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研究院高級研究員。

孫鳳鳳,江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。


摘要:自2014年我國大力推廣PPP模式以來,不僅有效緩解了地方財政資金壓力,也拓寬了社會資本投資領域,然而在PPP模式具體應用過程中,許多PPP項目遇到了較大問題甚至失敗。本文首先通過案例分析及文獻研究法,列出PPP項目現存的主要風險因素;其次以風險分配的基本原則為依據,對其進行合理分配;最后針對不同的風險因素,提出相應的應對措施,確保PPP項目有效、成功運行。


關鍵詞:PPP項目  風險識別   應對措施

當今,PPP模式在我國的應用已獲得了長足的發展,但是由于PPP 項目運營周期長、資金規模大、參與主體眾多等特點,使得PPP項目存在很多不確定性的因素,對項目的順利開展造成一定影響?;诖?,本文從現有PPP項目存在的問題出發,找出PPP項目存在的主要風險因素,對其進行分析和研究,并提出相應的應對措施。

一、PPP項目風險識別


(一)風險識別方法

目前,PPP項目風險識別常用方法包括文獻研究法、案例分析法、專家意見法、問卷調查法、德爾菲法、頭腦風暴法、流程圖法等,各種風險識別方法各有優劣勢,例如,頭腦風暴法適合問題比較簡單,目標比較明確的情況;德爾菲法適合復雜性項目等。因此,在項目實施時,應根據實際情況選取相對應的風險識別方法,以免因潛在風險識別不全造成額外的損失。

本文主要目的在于識別PPP項目中的常見風險,因此,我們綜合選取了案例分析法文獻研究法兩種方式。

首先,通過分析以往典型的PPP項目失敗案例,總結出現存的主要風險;

其次,通過查閱大量文獻,進一步確定風險類別,形成一個風險類別下囊括多個風險因素的雙層級結構風險匯總表;

最后,對風險因素進行逐一的定義及解釋,建立完整的風險清單。


(二)風險清單

結合大量PPP項目案例和文獻,我們總結了PPP項目目前存在的主要風險因素。PPP項目的風險因素多且復雜,主要包括政治、法律、金融、建設、市場與運營、不可抗力等六大風險,且每個風險又分別包括了各自主要的風險,具體如下:

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二、PPP項目風險分配及應對



(一)PPP項目風險分配

根據財政部《PPP項目合同指南(試行)》說明,PPP項目應當按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府、項目公司及社會資本間合理分配項目風險。具體情況如下:

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(二)PPP項目風險應對


PPP項目風險應在準確識別風險、明確風險分配的基礎上,提出合理的風險應對措施。本部分主要針對PPP項目運作過程中常見的及重要的風險,提出具體的風險應對安排。

1、政治反對風險

政治反對風險由政府方和項目公司合理共擔。此類風險產生的原因多樣,可能因政府方、項目公司單方原因導致,例如政府工作方式、設計、規劃不合理或是社會資本方經營出現事故等;也可能隨時間或社會環境變化而發生,因此需區分不同風險原因,由責任方承擔或雙方合理共擔。

針對政治反對風險的應對,應將政府與公眾反對的風險作為社會評價的重要組成部分來進行技術評估,例如天津市雙港垃圾焚燒發電廠項目的污染問題,項目選址時應開展必要的聽證程序,合理征求政府與公眾意見,則可避免后期因污染問題引發的公眾反對、重新選址等問題。同時,還需延長征求公眾意見的期限,并確保其公開的信息在整個征求期限內均處于公開狀態。

2、政府信用風險

政府信用風險由政府方承擔。政府信用風險主要源于可行性缺口補助支付不及時或拒絕支付的情況,因此此類風險應由政府方承擔。

針對政府信用風險的應對,各項目應對政府的信用支付義務進行深入分析,科學、全面地完成項目財政承受能力論證,確保政府支出責任在財政承受能力的范圍之內,并在《PPP項目合同》中明確政府的支出責任以及違約責任。此外,還應將政府可行性缺口補助納入政府年度財政預算支出計劃和制定的政府中長期財政規劃。例如山西呂梁離石區道路交通PPP項目及遼寧朝陽凌源經濟開發區基礎設施道路工程項目,均在協議中明確規定政府付費計劃需列入政府方中長期財政預算,有效防范政府信用風險。

3、法律變更風險

法律變更風險原則由上政府方承擔,但考慮到PPP的操作性以及共擔原則,可以由政府方和項目公司雙方共擔,主要通過設定一個風險影響項目運營程度指標來合理分配,額度以內由項目公司承擔,超出額度則由政府進行補償。

針對法律變更風險的應對,在《PPP項目合同》中,應明確說明當已發生或即將發生的法律變更對項目的正常運營產生影響時,任何一方可致函另一方,表明對其可能造成后果的意見,包括對項目導致的任何收益損失、導致的項目成本變動或是否需對《PPP項目合同》的條款進行任何變更以適應法律變更等,并根據風險額度指標水平確定雙方承擔的份額。此外,在收到任何一方發出的任何通知后,雙方應在可能的情況下盡快進行討論并達成一致意見。

4、通貨膨脹風險

通貨膨脹風險由政府方和項目公司合理共擔。通過膨脹通常具有宏觀性,且受國內外經濟環境及政策影響,項目各參與方都無法影響與控制;不過社會資本方市場經驗豐富,同時宏觀經濟風險對公私主體良好合作要求較高,因此,該風險應由政府方和項目公司共同承擔。

針對通貨膨脹風險的應對,首先,項目公司要提前做好測算安排,合理預測通貨膨脹率浮動的范圍;其次,當通貨膨脹率超出一定范圍時,應按調價機制來調整收費價格,且一般選擇公式調價法。例如湖北省潛江南部園區污水處理廠項目,在PPP項目合同中規定“由于通貨膨脹導致成本超支的風險,設置根據直接成本因素構建的調價公式進行調整服務費用”。而該項目運維費用主要受電力費用、人工費用、化學藥劑費及CPI等因素的影響較大,因此,以此四大主要因素構建了調價公式,并約定每兩年調價一次,且當調價系數K減去1的絕對值大于等于5%時,項目公司可以啟動調價程序;若小于5%,補貼單價則不做調整,累計到下一次再調整。

5、設計風險

設計風險原則上應由項目公司,但一些特殊情況可以由政府方承擔或雙方共擔,例如對于產出要求不能明確、對美觀和功能等要求高但不能描述清楚的項目(如體育場館、展覽館等),仍應當由政府方負責主導設計工作,或者在社會資本方設計工作中建立有效的政府參與機制。同時,優化設計的風險由項目公司承擔。

針對設計風險的應對,政府方應依法依規對設計文件進行審查,加強設計管控工作;項目公司應加強設計管理工作,注重項目設計施工圖的可實現性,充分調研現場情況,避免重復設計變更,規范設計變更手續,并進行技術和工藝流程擔保、購買設計保險等。

6、土地風險

目前,PPP項目的土地風險一般涉及征拆、獲取及使用三個方面的風險,其中土地征拆及獲取風險最好由政府方承擔,主要因政府方作為公主體,對土地的征收拆遷以及供應均具有最大的控制力;而土地使用風險則應通常由項目公司承擔。

針對土地征拆風險,在簽訂合同前政府方應對用地的落實情況作出充分調查,同時負責征拆任務,保障后續建設工作的順利開展。針對土地獲取風險,政府方需提前做好項目用地手續的辦理,并協調規劃、國土等部門進行土地劃撥,在項目實施前完成項目用地手續。針對項目公司改變土地用途的,除非事先取得實施機構的書面同意并依法辦理相關手續,否則在項目合作期限期內項目公司不得改變土地用途;另外項目公司不得將本項目用地進行抵押、擔保。

7、工程建設風險

工程建設風險主要包括建設費用、建設質量及建設進度三大風險,具體的分擔及應對措施如下:

第一,建設費用風險應由政府方、項目公司及社會資本方合理共擔。一方面,由于政府方設計調整、變更等政府方原因,造成超出批復概算的風險由政府方承擔;另一方面,由于項目公司/社會資本原因造成的超出批復概算的風險則由該雙方共同承擔。工程建設費用通常包括人工費、材料費、管理費、利潤及稅金等,因此可以在《PPP項目合同》中約定當人工費、材料費等的變動在一定范圍內時,項目工程建設費用不得變動;當人工費、材料費等的變動超出一定范圍的,超過范圍的費用變動計入項目工程建設費用,同時明確規定由政府方相關主體承擔的工程建設費用,其余的均由項目公司承擔。

第二,建設質量風險由社會資本方和項目公司承擔。工程建設任務通常由項目公司承擔,因此項目公司應根據經政府方批準的設計方案,建設合乎國家規范及項目核準文件中的建筑,且工程質量需達到國家驗收規范合格標準。政府可以委派第三方監理單位對施工過程、竣工驗收、項目到期移交驗收進行監督管理,政府通過竣工驗收以及移交驗收確認項目的工程質量。

第三,建設進度風險由社會資本方和項目公司承擔。若因政府方原因造成進度延誤的,則豁免項目公司違約責任;項目公司則應提前做好項目建設進度計劃,按法定程序選擇施工單位,提交施工進度計劃,施工進度計劃中應列出計劃實施工程的程序、關鍵性時間節點、工期目標、工期保障措施等,并按時編制提交進度報告。

8、項目唯一性風險

項目唯一性風險由政府方承擔。由于政府在特定區域內,對PPP項目的壟斷性有較強的控制力,因此建議由政府方承擔。

針對項目唯一性風險的應對,可以在項目合同中增加“唯一性條款”,規定在特許期限內,對于新的競爭性開發項目或對某現有競爭性設施進行改擴建的項目,政府原則上不予批準;并在違約條款中,約定政府違反“唯一性條款”的責任,比如對社會資本方進行賠償,明確賠償范圍。例如杭州灣跨海大橋項目,失敗的關鍵原因之一就是競爭性項目的出現。2008年杭州灣大橋建成通車,項目投資回報率較高(2009年營業毛利率已達63.93%),但是2013年杭甬高速鐵路和杭州灣第二通道分別建成通車,對杭州灣大橋形成較強分流,致使通行費收入下降,投資回報率下降,并引致部分社會資本退出,最終由政府方回購。若在合同訂立環節,社會資本方就項目唯一性及違約補償與政府方達成一致,則至少可以避免市場收益不足問題。

9、融資風險

融資風險由社會資本方和項目公司承擔,項目公司作為融資主體,應承擔相應的融資風險,而融資方在提供融資時主要基于社會資本方的信用能力,因此社會資本方就項目公司的融資給予一定支持。

融資風險主要包括融資不及時、金額不足、成本激增等風險,且以銀行貸款問題為主,例如銀行拒絕貸款申請、銀行后續貸款不能及時提供、政策變化或利率匯率變動導致融資受阻等。

對此,我們認為可以采取以下三大措施進行預防:

一是提高前期準備的合規性,包括預算管理、手續、程序、主體等各類因素的合規性。例如某片區開發項目因手續(前期建設手續尚未收集整理齊全以及未進行資產評估等)未合規,導致金融機構無法按規定放款。

二是開展必要的可融資測試,在簽訂合同前,項目公司應基于當前的融資條件及能力,以及未來融資環境的變化情況,合理預測項目的融資可行性,并針對預測結果,提出相應的解決辦法。

三是簽訂明確的融資交割條款,確保在規定的期限內完成融資。例如紅花崗經濟開發區污水處理工程PPP項目,規定在PPP項目本合同生效日后三個月內,項目公司應按照資金融資使用計劃完成融資交割。另外,針對貸款銀行,還應提供融資期限保證。


10、市場收益不足風險

市場收益不足風險應根據付費機制的不同采取不同分配方式。在政府付費機制下,項目公司收益完全依托政府方的支付,應由政府方承擔;在可行性缺口補助機制下,項目公司的收益源于使用者付費與政府方的補助兩個方面,因此應由政府方和項目公司共同承擔。

針對市場收益不足風險的應對,項目公司應做好事前測算與評估,并要求最低需求的風險由政府承擔,協議中可以規定政府有義務向項目公司支付最低需求量對應的金額以保障投資方的基本利益。例如北京地鐵四號線PPP項目,初始票價定價為3元起步,但受奧運會用影響,出臺了低票價政策(2元/人次),按照出行最短路徑對票價進行拆分后的票價僅為1元/次,導致票款收入無法彌補運行成本,很可能出現市場收益不足風險。不過,在簽訂票價合同時,雙方已約定在低票制情況下,北京市政府補助2.44元/人次,并在票價提高后取消對票價補貼,有效解決了市場收益不足問題。同時,針對最低最低客流量問題,還約定當客流量連續三年低于預測客流的80%,項目公司可以申請補償,或者放棄項目。地鐵4號線的票制及客流制均充分體現了政府方與社會資本方共擔風險的原則,保證了社會資本的投資回報率。

11、不可抗力風險

不可抗力風險由政府方和項目公司共同承擔。雙方對此風險均無控制能力,且任意一方均無能力承擔該風險的后果,若由任意一方單獨承擔,都會減少其對風險控制的積極性,因此應由雙方共擔。

針對不可抗力風險的應對,一般來說這類風險難以防范,首先,由項目公司為項目設施足額購買相關保險,用以災害后項目設施的修復。其次,當發生不可抗力事件時,若因應項目公司保險購買不足,相關保險賠償不足以彌補損失,不足部分由項目公司承擔;若項目公司已足額購買相關保險,但此種損失不在保險之列,或者相關保險賠償不足以彌補損失,則由雙方各自承擔自己的損失。

三、建議與小結

PPP模式在我國的廣泛應用不失為推動政府職能轉變、激活市場活力的重要舉措,但是在PPP模式發展的過程中,仍存有諸多的風險,如何準確識別、合理分配、有效防控風險已成為重要問題。

在上文分析的基礎之上,提出以下幾點建議:

一是加強市場調查與預測工作。社會資本不能將政府的承諾作為市場的實際需求,政府部門盲目接受民營部門的市場預測結果,雙方均要進行獨立的市場調查,掌握準確的決策信息。

二是設置合理風險分擔機制。對于政治、法律等風險,通常由政府部門提供擔保;金融、建設、市場與運營、不可抗力等風險,通常由項目公司和社會資本承擔。

三是完善相關法律法規制度。通過自上而下建立健全相關法律法規制度,明確PPP項目流程與權責關系。此外,還可以制定責任追究制,提高政府部門與私營部門的責任意識,營造良好的PPP投融資環境。


明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:萬文清 孫鳳鳳”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。


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